Para
facilitar una mayor comprensión del contenido del Derecho a la
educación, puede ser muy útil conocer como el Tribunal
Constitucional español [TC de ahora en adelante] ha interpretado
este derecho en dos sentencias dictadas al 1981 y al 1985.
Estas Sentencias son
particularmente importantes tanto por proceder de un estado miembro de
la Unión Europea y Estado participativo del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como
también por el hecho de que el TC no se inspiró solamente
en la Constitución Española, sino que estudió las
normas internacionales más fundamentales: el artículo 26
de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, a partir
del cual es evidente que se inspiró el constituyente
español en la redacción del artículo 27 de la
Constitución, la Convención relativa a la Lucha contra
las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza de la UNESCO,
de 1960, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
ambos de 1966, y fundamentalmente, el artículo 13 de este
último Pacto.
Se debe tener en cuenta
que es uno de los pocos Tribunales que se han pronunciado sobre el
derecho a la educación estableciendo una doctrina
jurídica clara.
El TC interpretó
el contenido del Derecho a la educación de acuerdo con la
evolución que había seguido el derecho internacional
sobre la materia desde el 1950, fecha del Convenio Europeo por la
Salvaguarda de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales del
Consejo de Europa, insistiendo en la independencia que existe entre los
derechos civiles y políticos y los derechos económicos,
sociales y culturales, avanzándose así a la
Declaración final de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos
de 1993 en Viena. Esta declaración afirma la indivisibilitat y
la interdependencia entre los derechos-prestaciones, es decir, los
derechos económicos, sociales y culturales del Pacto
Internacional del mismo nombre y los derechos-libertades recogidos en
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Según este principio, no se podía entender la
concesión de una libertad por parte del Estado sin que, acto
seguido, este proporcione los medios necesarios al ciudadano para
ejercerla plenamente. El Derecho a la educación es uno de los
mejores modelos para ejemplificar la denominada interdependencia entre
derechos.
Es interesante observar
como el Tribunal Constitucional Español, ya en 1985,
elaboró una doctrina jurídica en este sentido y, de
acuerdo con los textos internacionales, realizó una
interpretación progresista del Derecho a la educación,
obligando al Estado a garantizar el Derecho a la educación en
condiciones de igualdad de oportunidades para todo el mundo.
Actualmente, la
cuestión que origina el debate mas profundo respecto del Derecho
a la educación es la existencia o no de una obligación
del Estado de financiar las escuelas de iniciativa social (o la
educación impartida en las escuelas diferentes a las creadas por
las autoridades públicas, según la terminología
empleada por el Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales), como así sucedió en las dos leyes
que desarrollaban legislativamente el artículo 27 de la
Constitución Española (CE de ahora en adelante).
La redacción del
artículo 27 de la CE originó uno de los debates
más intensos del proceso constituyente en España; en esta
discusión se preveía la dificultad de llegar a un acuerdo
sobre la financiación de la educación privada y la
definición de las obligaciones del Estado al respeto. Dos
tendencias encontradas, que correspondían a varias opciones
políticas, argumentaban bien que el Estado no tenía
ninguna obligación de ayudar a los centros docentes privados o
bien que eran necesarias acciones positivas del Estado para asegurar,
mediante la financiación, el acceso a las escuelas privadas en
condiciones de igualdad y no discriminación. Y es este
precisamente el asunto que más nos urge clarificar en estos
momentos.
Exponemos a
continuación, de una manera sistemática, los principales
criterios respecto del deber, por parte del Estado, de financiar las
escuelas diferentes de las creadas por autoridades públicas que
se pueden extraer de las denominadas Sentencias del Tribunal
Constitucional español. Por otro lado, puesto que algunas
actuaciones posteriores de los poderes públicos no se han
ajustado a los criterios del TC, nos referimos brevemente a la
Jurisprudencia del Tribunal Supremo, que también ha tenido que
aplicar los criterios del TC en casos concretos en los últimos
años.
En 1980 se aprobaba la
primera Ley sobre el Derecho a la Educación de la España
democrática: Ley Orgánica 5/1980 con la cual se regula el
Estatuto de Centros Escolares (LOECE). Cinco años más
tarde, una nueva ley sustituía a la anterior: Ley
Orgánica 8/1985 reguladora del Derecho a la Educación
(LODE). Tanto la ley de 1980 como la ley de 1985, fueron objeto, por
varias razones, de un recurso de inconstitucionalidad que
resolvió el Tribunal Constitucional. Con esto, el TC, no
sólo llena de contenido el artículo 27 de la
Constitución Española, sino que, además,
estableció cual sería la interpretación de los
instrumentos internacionales en España; especialmente del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
1966.
SENTENCIA DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 5/1981, DE 13 DE FEBRERO, RELATIVA A LA LEY
ORGÁNICA 5/198o POR LA QUE SE REGULA EL ESTATUTO DE CENTROS
ESCOLARES (LOECE) Y SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 77/1985, DE
27 DE JUNIO, RELATIVA A LA LEY ORGÁNICA 8/1985 REGULADORA DEL
DERECHO A La EDUCACIÓN (LODE)
Los principios que el
TC estableció como fundamentales, y que constituían los
principales motivos de disputa en las Leyes de 1980 y 1985, fueron,
respecto del derecho a la educación como tal:
1.- Que es necesaria la
implantación de la gratuidad no solamente a los centros de
primaria, sino en todos los centros educativos de enseñanza
secundaria (CE 27.4, CE 27.9, STC 77/85, ll.1)
2.- Que el derecho a la
educación se rige por el principio de libertad y que esto se
traduce en que los padres tienen derecho a escoger centro docente ya
sea público o privado (STC 24/1/85, ll.6)
3.- Que los poderes
públicos deben garantizar a todos el ejercicio del derecho a la
educación financiando y protegiendo los centros privados que
reúnan los requisitos que establece la Ley (STC 77/85, ll.11).
En cuanto a la libertad
de enseñanza, el TC considera no simplemente una libertad, sino
un conjunto de libertades y derechos ligados a la educación y
que fue definida como una proyección de la libertad
ideológica y religiosa y del derecho a expresar y difundir
libremente los pensamientos, ideas u opiniones (STC 5/81, ll.7), el TC
ha definido su contenido cómo:
1.- El derecho a crear y dirigir centros educativos (STC 77/85, ll.20).
2.- El derecho a definir el carácter propio e ideología de estos centros (5/81, ll.8-10 y STC 77/85, ll.7-10).
3.- El derecho de los padres a escoger libremente entre centros públicos o privados (STC 5/81, ll.8 y STC 77/85, ll.5)
Como ya hemos dicho, el
TC, entre otros instrumentos internacionales, se refiere especialmente
al artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (STC 5/81, ll.7 y STC 77/85,
ll.20) en sus dos Sentencias.
El artículo 13
concreta cual es el contenido del derecho a la educación de una
manera más precisa que el artículo 27 de la CE, por esta
razón, fue de gran utilidad al TC para establecer los principios
antes denominados: la gratuidad necesaria de toda la educación
secundaria, la libertad de escoger escuela y la libertad para crear y
dirigir centros de enseñanza propios.
En el fundamento
jurídico séptimo de la Sentencia 5/81, el TC afirma que
la libertad de enseñanza está intrínsecamente
ligada a la libertad ideológica, religiosa y de expresión
y, su completo ejercicio, supone el derecho a crear instituciones
educativas y el derecho de los padres a escoger la formación que
desean para sus hijos.
Unido al derecho de los
ciudadanos a crear instituciones educativas, se reconoce el derecho de
estos a establecer un ideario propio y diferenciado que puede
extenderse a todos los aspectos de la actividad educativa (STC 5/81,
ll.8). La única limitación que puede imponerse a este
derecho es el respeto a los principios constitucionales de libertad,
igualdad, justicia, etc. . El respeto necesario a este ideario o
proyecto propio de los centros privados, tampoco es considerado por el
Tribunal como una limitación a la libertad del profesor que haya
escogido ejercer su profesión en él. (STC 5/81, ll.10).
Otro criterio interesante es el que establece esta Sentencia respeto a
la participación de los ciudadanos en el control y la
gestión de los centros escolares. El tribunal afirma el derecho
de los creadores de escuelas privadas a intervenir en la gestión
del centro aunque este esté financiado con fondos
públicos, puesto que esta facultad forma parte del derecho,
más amplio, de crear instituciones propias (STC 5/81, ll.14-15).
En los Fundamentos
Jurídicos noveno y décimo de la Sentencia 77/85, el
Tribunal vuelve a retomar, cuatro años más tarde, los
mismos puntos de vista respecto de la financiación de las
escuelas públicas por parte del Estado. Efectivamente, el TC
afirma que "el precepto constitucional que se expresa en
términos "los poderes públicos ayudarán a los
centros docentes que reúnan los requisitos que la ley
establezca.", no puede interpretarse como una afirmación
retórica, de forma que quede en manos del legislador la
posibilidad o no de conceder esta ayuda, puesto que, como señala
el artículo 9 de la CE, "los poderes públicos
están sujetos a la Constitución", y por esto, a los
preceptos de esta (...) tienen fuerza vinculante para ellos" (STC
77/85, ll.11). También añade que la exigencia de una
autorización administrativa a una escuela para que esta pueda
implantar su carácter propio vulneraría el derecho a la
libertad de enseñanza y a la libertad de creación de
centros docentes. De hecho, el derecho a fijar el carácter
propio en una escuela es garantía del derecho de que los
creadores de la escuela puedan dirigir y administrar sus propios
centros. De esto se deduce que los poderes públicos no
podrán intervenir nunca en las cuestiones organizativas
básicas de estos centros (reglamentos interiores,
contratación de profesores, dirección administrativa y
pedagógica, admisión de alumnos, etc. ...) (STC 77/85,
11.21). Habiéndose planteado el asunto de los conciertos
educativos, el TC afirma que es evidente que el hecho de que el Estado
financie la educación favorece la libertad de enseñanza y
que, esta financiación de los poderes públicos, no tiene
por qué limitarse a los centros que impartan enseñanza
obligatoria , ya sean privados o públicos. (STC 77/85, 11-12).
Es por todo esto, que
resultaría erróneo afirmar que la creación de
escuelas públicas podría suplir la existencia de centros
privados, puesto que, precisamente son los centros privados los que
mejor pueden representar los diferentes sectores de la sociedad. Una
sentencia del Tribunal Supremo Español lo expresa de la
siguiente manera: "el artículo 27.6 de la CE (...), es la
manifestación primaria de la libertad de enseñanza, pues
supone la inexistencia de un monopolio estatal docente y, en sentido
positivo, la existencia de un pluralismo educativo institucionalizado"
(STS 24/1/85, 11.6) y "según el artículo 27 de la CE,
nuestro sistema educativo está compuesto por centros creados por
los poderes públicos y centros escolares privados, siendo ambas
instituciones escolares convergentes y complementarias entre sí,
como lo ha declarado con reiteración el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos" (STS 24/1/85 11.6). La consecuencia lógica de
estos argumentos, es que se ha de abolir cualquier poder
jerárquico del Estado al respeto y limitar su papel al de
garante , promotor y protector último del derecho a la
educación y la libertad de enseñanza facilitando, a la
sociedad, los medios necesarios para ejercerla y creando las
condiciones idóneas para su desarrollo.
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO SOBRE EL DERECHO A LA EDUCACIÓN Y LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA
A pesar de haberse
producido desde 1985 una doctrina constitucional clara respecto del
derecho a la educación y de hacia dónde había que
enfocarse el desarrollo legislativo del mismo; han sido frecuentes las
desviaciones de las actuaciones del Estado en relación a los
criterios del Tribunal Constitucional en su obligación de apoyar
y financiar las escuelas privadas. En estas ocasiones, ha sido el
Tribunal Supremo, el encargado de recordar cual es el contenido del
Derecho a la educación y de corregir, mediante sentencias, las
actuación de los poderes públicos.
El 1983 el Ministerio
de Educación, mediante Orden Ministerial de 28 de diciembre de
1983, establece que las becas y ayudas al estudio no serían
concedidas a los alumnos de las escuelas privadas si cerca de su
domicilio, hubiera una escuela pública con plazas vacantes. Al
respecto, la Sentencia del TS de 4 de octubre de 1984, 11.6, afirma que
"(esta norma) conculca los derechos Fundamentales (...) de libertad de
enseñanza impartida dentro un centro privado de libre
elección, no subvencionado".
En 1985 el TS, en
sentencia de 24 de enero de 1985, declara nula cierta regulación
del Ministerio de Educación relativa a subvenciones a centros
docentes privados; "se produce una discriminación y se vulnera
el artículo 14 de la CE en los preceptos impugnados que manda
tener en cuenta la posición económica de los alumnos de
una escuela a efectos de la subvención de los mismos, lo que
también prohíbe el artículo 1 de la
Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones a la
Esfera de la Enseñanza de la UNESCO el 1960".
En 1987, el TS, en
sentencia de 9 de marzo de 1987, declara nula la Orden Ministerial de
12 de marzo de 1984, que daba preferencia a la concesión de
ayudas a los alumnos inscritos en centros financiados por el Estado. EI
TS afirma que (este precepto) conculca los derechos de libertad de
educación y de igualdad por suponer una discriminación
negativa para aquellos estudiantes que (...) optaran por recibir la
enseñanza impartida por un centro privado de su elección.
(...). Se dificulta el derecho de los padres a escoger el centro
docente que desean para sus hijos (...), siendo evidente que los
preceptos impugnados suponen una violación del artículo
13.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales" (ll.4).
En 1984, la
Consejería de Educación de Valencia, establece el
criterio de la zonificación como criterio de preferencia para la
concesión de subvenciones. El TS, en sentencia de 14 de mayo de
1985, ll.4, declara que "el criterio de zonificación del
alumnado a tener en cuenta como prioritario por merecer la
subvención implica una sensible limitación al ejercicio
libre del derecho de elección de centro que comporta la libertad
de educación". Recordemos que el criterio de zonificación
obliga a los centros privados financiados con fondos públicos a
aceptar alumnos de una zona geográfica determinada por la
Administración si quieren recibir subvenciones públicas.
Un criterio similar fue
considerado por el TS en una otra Sentencia. La Consejería de
Educación de Canarias establecía, entre otras, como
criterio de concesión de subvenciones, las necesidades de
escolarización de la zona y el nivel socioeconómico de
las familias. La sentencia de 16 de enero de 1985 estableció que
"los criterios prioritarios para la concesión de subvenciones
basadas en el nivel socioeconómico (...) ( y las) necesidades
reales de escolarización (...), implican infracción del
artículo 27 de la CE"
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales – Naciones Unidas
Documento de Trabajo, Antoni Arasanz
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